Kina – en konfliktfyldt stormagt

16.10.11 af Camilla Tenna Nørup Sørensen | Tema | DNC #17                                    

PÅ mange møder er Kina først i gang med at lære at spille stormagtsspillet, og det er ekstra svært i en situation, hvor der er så mange andre forandringer i gang i det internationale system. For kineserne er der tale om en langstrakt læringsproces, hvor kinesiske ledere – som det har været tilfældet for den økonomiske reformproces i Kina – anlægger en pragmatisk og eksperimenterende tilgang. I takt med at åligge lavt” strategien er blevet mere og mere utilstrækkelig, er principperne om suverænitet, territoriel integritet og ikke-indblanding, som traditionelt har været hjørnestenene i kinesisk udenrigs- og sikkerhedspolitik, også sat under stigende pres. Udviklingen viser, at disse principper reelt fortolkes og udøves noget mere fleksibelt end den officielle kinesiske retorik og strategi foreskriver.

2010 var året, hvor det internationale samfund virkelig fik øjnene op for Kinas stigende internationale økonomiske, politiske og sikkerhedspolitiske betydning og indflydelse. Dette skyldes især den globale finanskrise, hvor Kina som et af ganske få lande har været i stand til at fastholde høje vækstrater og dynamik i økonomien. I Beijing modtages denne stigende internationale opmærksomhed og anerkendelse af Kinas stormagtsstatus imidlertid med noget blandede følelser, særligt da større internationale forventninger og krav til Kinas internationale ageren også følger med. Dette er svært at håndtere for en kinesisk ledelse, som samtidig konfronterer stigende indenrigspolitiske udfordringer og forventninger.

Med fokus på udviklingen i Kinas udenrigs- og sikkerhedspolitik de seneste år fremhæver flere vestlige analytikere og forskere et mere selvsikkert og aggressivt Kina, der nu kaster hæmningerne over bord og for alvor presser på for egne krav og interesser. Der henvises særligt til Kinas ageren i forhold til de mindre asiatiske lande og de udestående territoriale stridigheder i Det Sydkinesiske Hav og Det østkinesiske Hav og til Kinas reaktioner på tildelingen af Nobels fredspris til Liu Xiaobo i 2010. Ligeledes bidrager den fortsatte gennemgående modernisering og transformation af det kinesiske militær til den voksende internationale usikkerhed omkring kinesiske intentioner og til frygten for et stærkere Kina. Den generelle forventning er, at jo stærkere Kina bliver, jo mere udtalt bliver den selvhævdende kinesiske udenrigs- og sikkerhedspolitiske adfærd. Analyseres der grundigere på udviklingen i kinesisk udenrigs- og sikkerhedspolitik de seneste år tegner der sig imidlertid et mere komplekst billede og et mindre forudsigeligt fremtidsscenario.

Identitetskrise og usikkerhed
Der er en stigende grad af selvbevidsthed og stolthed i Kina, som spiller ind på udviklingen i udenrigs- og sikkerhedspolitikken. Hvad der imidlertid også spiller ind, er en stigende grad af intern konflikt, usikkerhed og utryghed i forhold til Kinas internationale identitet, rolle og adfærd. Kina er i en form for generel identitetskrise i forhold til det internationale samfund og har meget svært ved at placere sig i det internationale hierarki. Er Kina en fuldbæren stormagt, “blot” en regional stormagt eller stadig et udviklingsland? Det kan virke ligegyldigt og som nogle kategorier, de kinesiske ledere skifter rundt mellem, som det bedst passer til Kinas egne interesser i den konkrete situation. Men i den kinesiske opfattelse og analyse af international politik og udviklingen af Kinas internationale rolle er det imidlertid af afgørende vigtighed at kunne kategorisere og placere Kina. Ligeledes er der en stigende kinesisk usikkerhed i forhold til Kinas internationale bidrag og styrker. PÅ den ene side er der en voksende tro på international lydhørhed overfor og en vis tilslutning til kinesiske kulturelle værdier og ideer om bl.a. indretningen af det internationale system, forhold mellem lande og den rette økonomiske udviklingsmodel. Debatten i Kina om, hvad kinesisk øsoft power” er og hvordan den kan øges, er således stærkt intensiveret de seneste år. PÅ den anden side er der fortsat en stærk følelse af underlegenhed og utilstrækkelighed og en nærmest paranoid frygt for, at Kina atter skal blive offer for fjendtlige magters forsøg på at svække og splitte Kina. Denne dybtliggende ambivalens og usikkerhed tilsat kinesiske lederes fokus på den indenrigspolitiske udvikling gør, at det ikke er ambitioner og visioner, der karakteriserer udviklingen i kinesisk udenrigs- og sikkerhedspolitik. 

Slut med at åligge lavt”, desværre  
Generelt gælder det, at de kinesiske ledere i disse år står overfor mere komplekse internationale forventninger, krav og udfordringer, som de ingen erfaring har med at håndtere. Den traditionelle udenrigs- og sikkerhedspolitiske strategi – den såkaldte åligge lavt” strategi – er ikke længere tilstrækkelig. Strategien foreskriver, at kinesiske ledere skal prioritere opbygningen og fastholdelsen af stabile relationer til regionale lande og vigtige handelspartnere. Herudover skal Beijing holde lav profil internationalt og undgå at blive blandet ind i andre landes konflikter og generelt undgå at bruge for mange ressourcer på udviklinger og begivenheder i det internationale system, som ikke berører Kinas nationale kerneinteresser. Herved skal strategien muliggøre fokus på at sikre økonomisk vækst og indenrigspolitisk udvikling. Problemet er imidlertid, at Kina er blevet for vigtig en international aktør og har fået for stærke interesser i det internationale system til bare at åligge lavt” og holde sig udenfor. Dette er særligt en konsekvens af den kinesiske økonomis stigende behov for import af energi- og naturressourcer og sikre transportruter for denne import. Ifølge Det Internationale Energiagentur (IEA) overtog Kina i 2010 førstepladsen fra USA og er i dag verdens største energiforbruger, og hvad der særligt er værd at bemærke, er, hvor hurtigt det er gået – for blot et årti siden var Kinas energiforbrug kun halvt så stort som USA. Dog skal det også bemærkes, at USA målt ud fra antal indbyggere fortsat forbruger ca. fem gange mere energi end Kina, og at USA fortsat er verdens største olieforbruger og importerer ca. 60 procent af sit olieforbrug. Kina, som kun siden 1993 været nettoimportær af olie, importerer ca. 50 procent af sit olieforbrug, men denne import er kraftigt stigende, og det vurderes, at Kina i 2015 vil skulle importere 67 procent af sit olieforbrug.

Kinas stigende globale økonomiske interesser medfører også, at et stigende antal kinesere bor og arbejder i andre lande, ofte potentielt ustabile lande, som dog er rige på “uopdyrkede” energiø og naturressourcer. Her har der de seneste år været flere eksempler på, hvordan hensyn til at sikre disse kinesiske statsborgere og kinesiske udenlandske investeringer også spiller ind på konkret kinesisk udenrigs- og sikkerhedspolitik. Der er oftest tale om store statsejede virksomheder som for eksempel de kinesiske olieselskaber, men også flere og flere private kinesiske virksomheder prøver lykken udenfor Kina. Dette er også en konsekvens af den efterhånden ti år gamle kinesiske ægo out” kampagne, der sigter på at fremme kinesiske økonomiske investeringer og aktiviteter i udlandet, særligt for at sikre en mere fordelagtig adgang til energi- og naturressourcer og vigtige eksportmarkeder og for at fremme teknologi- og innovationsudvikling i kinesiske virksomheder. Denne udvikling, hvor flere og mere forskelligartede kinesiske økonomiske indenrigspolitiske aktører har interesser og er aktive i forhold til Kinas internationale ageren og forhold til andre lande, medfører nye problemstillinger og hensyn i kinesisk udenrigs- og sikkerhedspolitik. Dette er senest set i forbindelse med konflikten i Libyen, hvor mere end 35.000 kinesiske statsborgere blev fanget, da urolighederne brød ud. Her var primært tale om kinesiske arbejdere, der fulgte med de store kinesiske projekter, som var i gang i Libyen. Inden konflikten var der således omkring 75 kinesiske virksomheder i Libyen, som stod for omkring 50 projekter, primært infrastrukturprojekter som for eksempel bygningen af en 352 km jernbane langs kysten og en 800 km jernbane fra det nordlige til det sydlige Libyen. Konflikten i Libyen førte til den største evakueringsindsats i Kinas historie, og fremtiden for de kinesiske økonomiske investeringer og projekter i Libyen er meget usikker. Libyen kan vise sig at blive en dyr affære for Kina, og der er ingen tvivl om, at en ny runde af debat i Beijing om ægo out” strategien er i gang. Særligt Kinas enorme – og altså fortsat stigende – behov for import af energi- og naturressourcer, som ofte sikres til gengæld for de store kinesiske økonomiske investeringer og infrastrukturprojekter, gør det imidlertid svært reelt at ændre på strategien. Flere kinesiske iagttagere påpeger, at konflikten i Libyen kan medføre, at private kinesiske virksomheder vil blive mere forsigtige og mindre aktive, særligt i potentielt ustabile lande, og at kinesiske virksomheder i sådanne potentielt ustabile lande vil anvende kinesiske arbejdere i mindre udstrækning til de store kinesiske projekter. Generelt er det svært at gennemskue forholdet mellem den kinesiske stat og disse private kinesiske virksomheder, særligt hvad angår, hvor uafhængigt virksomhederne reelt er og agerer. Ligeledes er der både i og udenfor Kina stor debat, men begrænset sikker viden om, hvordan og i hvilken grad de kinesiske ledere kontrollerer de store statsejede virksomheders udvikling og ageren. 

Indadvendt fokus hos kinesiske ledere
Hensynet til at sikre indenrigspolitisk udvikling og stabilitet og dermed sikre kommunistpartiets magtmonopol er det primære hensyn i kinesisk politik, hvad enten det er indenrigspolitik eller udenrigs- og sikkerhedspolitik. Dette hænger snævert sammen med implikationerne for udviklinger i det kinesiske samfund og for forholdet mellem kommunistpartiet og det kinesiske samfund af den økonomiske reformproces, som Kina har været i gang med siden slutningen af 1970’erne. Kina er fortsat et autoritært et-parti system, hvor der ikke tillades nogen form for opposition, og der bliver slået hårdt ned på ethvert tiltag, der opfattes som en udfordring af partiets magtmonopol. Dette betyder imidlertid ikke, at der ikke er sket – og sker – udviklinger i det kinesiske politiske og administrative system. Den økonomiske reformproces har nødvendiggjort udviklinger i det kinesiske politiske og administrative system for eksempel for at opmuntre privat initiativ og skabe større fleksibilitet og dynamik i den kinesiske økonomi. Hvorvidt partiet på sigt kan holde til disse udviklinger, særligt i forhold til at fastholde enigheden i topledelsen og disciplinen længere nede i partihierarkiet, er der stor debat om, også i Kina. Indtil nu tyder udviklingen på, at partiet har formået at tilpasse sig og indfange – eller undertrykke – nye grupper og tendenser i det kinesiske samfund, men det er en fortsat, nærmest daglig, udfordring for partiet, og der er ingen tvivl om, at de kinesiske ledere er mere og mere bekymrede angående fastholdelse af magten og egen indenrigspolitiske legitimitet.

Den stigende bekymring i relation til fastholdelse af partiets indenrigspolitiske legitimitet, skyldes også, at de udviklinger, som det kinesiske samfund har gået – og gør – igennem, er så gennemgribende og gør så hurtigt. Der er et livligt civilsamfund under udvikling i Kina. Selvfølgeligt et andet civilsamfund, end det man finder i et demokratisk politisk system, men ikke desto mindre et civilsamfund, som stiller sig kritisk overfor udviklinger i Kina og har forventninger og krav til de kinesiske ledere, og som viser sin utilfredshed. Der er stor vækst i demonstrationer over hele Kina – ifølge den kinesiske statsejede tænketank “The Chinese Academy of Social Science” (CASS) er antallet af øincidents of social unrest” steget fra ca. 40.000 i 2001 til over 90.000 i 2009 – og samtidig med, at demonstrationerne stiger i antal, bliver de større og mere voldelige samt mere differentierede i forhold til såvel deltagere som årsager til demonstrationerne. Dog er magtmisbrug og korruption hos lokale parti- og embedsmænd samt dårlige arbejdsforhold blandt de hyppigste årsager. Det er blevet vanskeligere for de kinesiske ledere at håndtere og isolere disse demonstrationer, særligt grundet udbredelsen af mobiltelefoner og internet i Kina. I dag er der mere end 800 mio. mobiltelefonbrugere og ca. 450 mio. internetbrugere i Kina, og den videre udbredelse øges meget stærkt ligesom opfindsomheden i forhold til at komme udenom censuren og kontrollen. Disse udviklinger sker altså samtidig med, at uligheden i Kina er stigende og sociale spændinger øges. Ifølge officiel kinesisk statistik er Kinas GINI-koefficient – et mål for et lands indkomstulighed, hvor værdien er 0, hvis alle har samme indkomst, og værdien er 1, hvis al indkomst er samlet et sted – steget til ca. 0,47 i 2010 fra ca. 0,20 i 1970’erne inden de økonomiske reformer. Selvom det tilsyneladende er lykkedes for de kinesiske ledere at bremse stigningen i GINI-koefficienten de seneste år, så er Kina i kategori med nogle af verdens mest ulige lande.

Disse igangværende udviklinger i det kinesiske samfund er potentielt en farlig cocktail for de kinesiske ledere, hvilket de er uhyre opmærksomme på. Dette støttes yderligere af de kinesiske lederes håndtering af anonyme opfordringer på internettet til en kinesisk jasmin-revolution, inspireret af den protestbølge, der har rystet – og væltet – arabiske regimer de seneste måneder. PÅ trods af, at opfordringerne tilsyneladende ikke har nået størstedelen af den kinesiske befolkning, har de sat den kinesiske ledelse i højeste alamberedskab. Den seneste tid er der blevet slået meget hårdt ned på kinesiske aktivister, som sættes i fængsel eller husarrest, og på udenlandske journalister, som forsøger at dække dette. Og samtidig har de kinesiske topledere ført an af premierminister Wen Jiabao stået offentligt frem og lovet større fokus på sikring af almindelige kineseres sikkerhed og velstand og atter fremstillet kommunistpartiet som eneste garant for fortsat indenrigspolitisk udvikling og stabilitet i Kina. 

Det er nogle meget komplekse udviklinger, der er i gang indenrigspolitisk i Kina, og implikationerne heraf for udviklingen i kinesisk udenrigs- og sikkerhedspolitik er – og bliver – meget store. De kinesiske lederes indenrigspolitiske legitimitet er i høj grad bundet op på partiets løfte om at sikre forsat indenrigspolitisk udvikling og stabilitet samt genvinde international respekt og stormagtstatus for Kina. Det sidste hænger sammen med partiets brug af nationalisme til at sikre indenrigspolitisk stabilitet og opbakning til partiet, særligt efter Tiananmen i 1989. Denne nationalisme har dog udviklet sig til et tveægget sværd for de kinesiske ledere. PÅ den ene side kan de bruge nationalismen til at mobilisere den kinesiske befolkning med det formål at lægge pres på andre lande og at fjerne opmærksomheden fra egne fejl og svagheder. PÅ den anden side udvikles imidlertid højere nationalistiske forventninger i den kinesiske befolkning til Kinas internationale ageren og status, som i nogle tilfælde lægger et yderligere pres på de kinesiske ledere i internationale forhandlinger og konflikter. Dette har især vist sig i konflikter med Japan og USA de seneste år. Det er igen svært at vurdere mere præcist, hvor meget nationalismen spiller ind på den konkrete kinesiske udenrigs- og sikkerhedspolitik, men de fleste kinesiske iagttagere peger på de kinesiske lederes frygt for indenrigspolitiske nationalistiske reaktioner, hvis de kommer til at fremstå svage og eftergivende i forhold til andre lande, som en meget vigtig faktor for at forklare og forstå udviklingen i kinesisk udenrigs- og sikkerhedspolitik de seneste “r. 

“Krydser floden ved at føle efter stenene”
I store træk gælder det, at nær de kinesiske ledere står overfor en ny international udfordring eller konflikt, så foretages der en konkret afvejning af de involverende interesser og hensyn. Ofte er der tale om modsatrettede pres og svære dilemmaer, hvor særlige hensyn til at stå fast på de traditionelle principper, sikre fortsat høj økonomisk vækst og tilfredsstille den indenrigspolitiske nationalistiske opinion står overfor hensyn til at sikre pragmatiske samarbejder med vigtige handelspartnere og fremme Kinas internationale image som en ansvarsfuld stormagt. Denne “case-by-case” tilgang besværliggøres imidlertid af flere forhold, hvoraf det vigtigste er koordinationen mellem det stigende antal indenrigspolitiske aktører, som er kommet på banen i forhold til formuleringen og udførelsen af kinesisk udenrigs- og sikkerhedspolitik. Disse aktører er for eksempel de statsejede og private kinesiske virksomheder omtalt ovenfor, men også militæret og de forskellige ministerier og provinser udvikler egne interesser og politikker, som spiller ind på udenrigs- og sikkerhedspolitikken. Denne udvikling gør, at der ofte kommer modstridende reaktioner og udmeldinger i forhold til konkrete internationale udfordringer og konflikter, og at den officielle linje ikke altid følges eller støttes af alle involverede kinesiske aktører. Således er det generelt – både som følge af det stigende antal “cases” og aktører samt de mere komplekse problemstillinger, som de kinesiske ledere står overfor – blevet meget sværere for lederne at styre udenrigs- og sikkerhedspolitikken. Ligeledes betyder de kinesiske lederes manglende erfaring med internationale medier, at Kina oftest kommer til at fremstå dårligt og mødes med stor international kritik, hvilket i flere tilfælde har medført stærke nationalistiske modreaktioner. Generelt er det kinesiske diplomatiske system endnu ikke gearet til det moderne og i høj grad mediebørne stormagtsspil.

Men hvilket Kina på den anden side af floden?
Det er altid vanskeligt at spå om fremtiden, herunder om hvordan Kina videre vil udvikle sig som stormagt og implikationerne heraf for udviklinger i det internationale system. Det, der kan analyseres og siges noget fornuftigt om, er de faktorer, som vil komme til at influere Kinas udvikling som stormagt og de kinesiske lederes prioritering af disse faktorer under forskellige betingelser. For at vende tilbage til Libyen, sø støtter Kinas hidtidige håndtering af konflikten en tendens fra de seneste år, hvor de kinesiske ledere i internationale konflikter er villige til at bevæge sig langt i forhold til de traditionelle principper. Dette i tilfælde, der geografisk er langt fra Kina, og hvor det ikke har snævre nationale sikkerhedspolitiske interesser, og der ellers er overvejende international enighed. Kina stemte således i første omgang for FN-resolution 1970, som indførte målrettede sanktioner mod Gaddafi-regimet for overgreb mod egen befolkning, og i anden omgang undlod Kina at bruge det kinesiske veto til at forhindre FN-resolution 1973, som åbnede for internationale militære aktioner i Libyen. I forhold til konflikten i Libyen har hensyn til at sikre Kinas internationale image som en ansvarlig stormagt samt sikre stabile relationer til vigtigere handelspartnere end Libyen tilsyneladende vejet tungt. Ca. 3 pct. af Kinas olieimport er fra Libyen, men Kinas forhold til Gaddafi har de seneste år været præget af stigende kinesiske frustrationer, især som følge af Gaddafis åbenlyse og tilbagevendende kritik af Kinas aktiviteter og politik i Afrika ved Kina-Afrika topmøder samt Gaddafi-familiens varme forhold til den tidligere taiwanske leder Chen Shui-bian. Medvirkende til den kinesiske håndtering af konflikten i Libyen så vidt er givetvis også kinesiske lederes hensyn til den potentielle indenrigspolitiske reaktion. Det vil således være svært at forklare indenrigspolitisk, hvorfor Kina skal holde hånden over Gaddafis regime, nær det samtidig forårsager stor skade på kinesiske statsborgere og kinesiske økonomiske investeringer. Derimod falder det fint i tråd med de kinesiske lederes forsøg på at opbygge et folkeligt og humant image af sig selv i den kinesiske befolkning, at de hurtigt og resolut sætter alt ind på at bringe kinesiske statsborgere i sikkerhed og samtidig før vist, hvad det kinesiske militær, særligt flyvevåbnet og flåden, nu formår. Evakueringen blev dækket massivt i kinesiske medier med fokus på ledernes bekymring i forhold til de kinesiske statsborgere, der skulle bringes i sikkerhed, og med stolthed over hvor hurtigt og effektivt, det kunne ske.

Det er i forlængelse heraf vigtigt at understrege, at hensyn til at sikre Kinas internationale image som en ansvarlig stormagt og hensyn til at tilfredsstille den indenrigspolitiske nationalistiske opinion har trukket den kinesiske politik i forhold til konflikten i Libyen i samme retning. Dette gør sig ikke gældende i forhold til mange andre internationale udfordringer og konflikter, og her viser udviklingen, at hensyn til at tilfredsstille den indenrigspolitiske nationalistiske opinion – og dermed hensyn til at sikre de kinesiske lederes indenrigspolitiske legitimitet og magtmonopol – vejer tungere og tungere. At Kina har støttet eller undladt at forhindre sø vidtgående FN-resolutioner i forhold til konflikten i Libyen, skal derfor kun ses i forhold til den konkrete afvejning af involverede interesser og hensyn i denne konflikt. En generel ændring i den kinesiske politik eller adfærd i forhold til andre lande, som begår overgreb mod deres egne befolkninger, skal ikke forventes. Dette gælder især, hvis de pågældende lande er geografisk tættere på Kina eller på anden vis vurderes til at involvere snævre kinesiske sikkerhedspolitiske interesser såsom Nordkorea og Burma.

Det er meget vigtigt at være opmærksom på den igangværende proces i forhold til formuleringen og udøvelsen af kinesisk udenrigs- og sikkerhedspolitik, både for at påvirke denne proces i en positiv retning, men også for at undgå at opstille urealistiske forestillinger og forventninger til Kinas internationale adfærd samt til Kinas evne og villighed til at tage internationalt ansvar. Kina er en konfliktfyldt stormagt, og det er en stor udfordring for både de kinesiske ledere og andre statsledere at sikre Kinas integration i det internationale system og dermed den øfredelige opstigen”, som officielt fortsat er Kinas vigtigste internationale bidrag.     

Camilla Tenna Nørup Sørensen er adjunkt i Statskundskab ved Københavns Universitet. Hun er gæsteforsker ved Institut for Internationale Studier ved Peking Universitet fra efteråret 2010 til efteråret 2011. Hendes primære forskningsinteresser er kinesisk udenrigs- og sikkerhedspolitik og den sikkerhedspolitiske udvikling i Nordøstasien, hvor hun særligt fokuserer på Taiwan Strædet og den koreanske halvæ.