Er der brug for Marshall-hjælp til Afrika

Afhængighed eller udvikling?

Nana Akufo Addo og Emmanuel Macron

Gamle ideer er genoplivet i kølvandet på migrationsstrømmene fra Afrika til Europa. Et forslag går ud på Marshall-hjælp til Afrika. Men præmisserne halter, for der er allerede store private eller blandet offentligt-private pengestrømme på vej. De investeres i veje og jernbaner, elektricitet og vandforsyning ud over i byggeri af enhver art. Men er det nok, hvor dybt går problemerne? Der er en vis enighed om, at den hidtidige udviklingsbistand nok kan udvise resultater på specifikke delområder men mindre overbevisende på det overordnede makroplan. Artiklen ser på de grundlæggende hindringer for kapitalakkumulation i Afrika i forlængelse af betingelserne i landbruget, der nu som før er det bærende element og den vigtigste beskæftigelse i langt de fleste afrikanske økonomier. Ligesom i kolonitiden giver lave afsætningspriser på landbrugsvarer i sammenhæng med usikre jordrettigheder meget lidt overskud til producenterne. Den sidste tids koncentration af ejerskab samt overskud af arbejdskraft på landet er med til at fremme migrationen. Artiklen konkluderer, at grundlæggende magtændringer mellem Afrika og vestlige investerings- og udviklingspartnere er en forudsætning for, at kontinentet for alvor kan flytte sig.

Store investeringer i infrastruktur og produktive sektorer

’Kineserne’ kommer. ’Kineserne’ er en samlebetegnelse for kinesiske investeringer, forretning og entreprenørvirksomhed, som er koncentreret i delvist offentligt ejede firmaer, der promoverer og tit præfinansierer projekter. For det meste kommer den endelige finansiering fra China Eximbank, den kinesiske eksport- og importbank. Denne udvikling foregår ikke i isolation fra andre initiativer.

Kineserne er ikke mindst involveret i den hurtige elektrificering af kontinentet. I Vestafrika er en række højspændingsledninger under opførelse, bl.a. en der forbinder Elfenbenskysten, Liberia, Sierra Leone og Guinea, og en anden mellem Guinea, Guinea-Bissau, Gambia og Senegal. Forbindelsen fra Nordghana til Burkina Fasos hovedstad er næsten færdig. Guinea – Mali kommer også, og det samme gør ledningerne hele vejen langs Guineagolfen til Nigeria. Verdensbanken, Den Europæiske Investeringsbank, Den Afrikanske Udviklingsbank og arabiske fonde står typisk for finansieringen.

Man bygger ikke store ledningsnet uden at have velvoksne kraftværker, og Elfenbenskysten og Guinea er eller bliver storleverandører af el til nabostater, fortrinsvis bygget på vandkraft, og det er på vandkraftområdet ‘kineserne’ brillerer. Solcelleanlæg er også i hastig vækst, men de bygges op af det antal moduler, der kan tilfredsstille den lokale efterspørgsel, og derfor kræver de ikke lange højspændingsledninger. Den hast hvormed de kan bygge et kraftværk, er imponerende. Er der problemer? Naturligvis. Der er dog ikke så få tilfælde, hvor kineserne har overtaget et projekt, der ikke rykkede, og er kommet med et godt tilbud om færdiggørelse. Tre år for at bygge et kraftværk med en kapacitet på 200-300 megawatt, det kan ikke gøres med vestlige donorer.

Det nævnes ofte, at kinesiske investeringer ikke blander sig i det politiske. Det gør de da, for de her storprojekter er i høj grad en del af et politisk spil. De respekterer ikke menneskerettigheder, siges det så. Nej, men de erklærer som andre, at de vil overholde internationale regler og miljøvurderinger. Det er derimod rigtigt, at de ikke engagerer sig i projekter, der målrettes regeringsførelse, men holder sig til konkrete investeringer. De har et – velfortjent  – dårligt ry for underbetaling af afrikanske ansatte såsom chauffører og ufaglærte. Bare lige for at rydde en misforståelse af vejen: Kineserne hyrer skam afrikanske arbejdere, men teknikere og ingeniører kommer udefra. De sørger også for ledsagende investeringer, endog luksushoteller.

Det er elektricitetssalget, der skal forrente finansieringen, dvs. de lån der optages, ofte til 2% og med lange løbetider. Projekterne er en del af bølgen af offentlige-private partnerskaber, men aftaleindgåelsen foregår ofte i omvendt rækkefølge, når ’kineserne’ er med. Hvor vestlige donorer og private skal have alle tekniske, juridisk-kontraktuelle og finansielle aftaler på plads, inden de mobiliserer gravkøerne, kaster kineserne sig ud i det på basis af upræcise og hemmeligholdte aftaler.

Der er også andre storinvestorer i Afrika. Hvis man holder sig lidt orienteret, kan man se, hvordan kapital nærmest fosser ind i Elfenbenskysten, og vi taler om hundreder af millioner dollar eller euro ad gangen. Elfenbenskysten baserer sin udviklingsstrategi på agroindustri, nu som før. Småbønder leverer afgrøderne, ikke mindst de gamle koloniale som kakao, kaffe og bomuld, hvor store virksomheder af overvejende fransk herkomst står for forarbejdningen, dvs. sætter betingelserne.

Abidjan, hovedstaden, skal forsynes med en metro. Det første spadestik til hovedlinjen blev taget, da den franske præsident var i Abidjan i december 2017. Frankrig lånefinansierer med 1,4 milliarder euro og naturligvis er det Bouygues, Alstom og Colas, der skal bygge den. Sydkorea havde også interesser, men blev puffet ud.

Industri vokser kun lidt, mens servicesektoren viser dynamik. Marokko opererer hjemmevant i ikke mindst Vestafrika, og hæver man blikket til hele kontinentet er Indien, Sydkorea og Malaysia, foruden de arabiske lande og Kina, på spil. Samt også vestlig kapital. Japan vil naturligvis ikke stå tilbage, men engagerer sig i høj grad i forlængelse af sine bistandsprogrammer.

Som man kan se af ovenstående er det vestafrikanske regionale samarbejde i march fremad. Bl.a. er man i gang med at etablere de regler, der skal gælde for elsalg over grænserne. Østafrika rejser sig også hurtigt og har fordel af det større marked, som Det Østafrikanske Fællesskab har skabt. Nigeria, Ghana, Kenya og Elfenbenskysten er ud over Sydafrika de økonomisk stærke magter.

Der er lande, der er i en miserabel forfatning, og hvor helt andre forhold gælder. I Sydsudan, Somalia, Den Demokratiske Republik Congo og Den Centralafrikanske Republik er det fred og sikkerhed, der mangler. Udenforstående prøver med vekslende held at holde de stridende parter fra hinanden, men deres mandat er ilde defineret i forhold til en uklar situation.

Der investeres altså masser af kapital i Afrika, men den fordeles langt fra ligeligt.

Afrikansk opgør med afhængigheden og den klassiske udviklingsbistand

Den ghanesiske præsident Nana Akufo-Addo udtrykte i en tale i anledning af præsident Macrons besøg i Vestafrika, at nu var det på tide, at Afrika førte sin egen politik. Det havde måske nok brug for kapitaltilførsler, men landene ville ikke længere stå med hatten i hånden og tigge om godgørenhed. De skulle væk fra tankegangen om afhængighed (’mindset of dependency’). Stort set det samme sagde den ghanesiske vicepræsident ved en seance, der ’fejrede’, at Danmark, Norge og Holland ophører med at give bistand til Ghana efter 2020. Det er også allerede således, at tilbud om assistance udefra ikke uden videre bliver accepteret.

Når der i migrantstrømmenes tidsalder råbes op om, at ’nu’ må vi hjælpe Afrika, er der kun at sige, at det har ’vi’ så sandelig også gjort – og længe. Med gode, dårlige, ingen eller utilsigtede (endog positive) konsekvenser. Måske har vi bare ikke betydet så meget. Hvis man anlægger det lange syn må man konstatere, at Afrika syd for Sahara sank hen i stagnation afbrudt af sporadisk vækst i perioden 1970 til 2000.

En masse støtte er blevet givet til at styrke og professionalisere den offentlige administration og booste de sociale sektorer. Men resultaterne er blandede. Mest held har der været inden for undervisning, hvorimod de store anstrengelser for at opbygge gode sundhedssystemer har været om ikke spildt, så dog fejlbehæftede.

Det skal ikke nægtes, at den generelle sundhedstilstand er forbedret, og levealderen er kraftigt stigende. Inden for de seneste år er en stor del af hjælpen ydet af internationale storvelgørere som Bill og Melinda Gates-fonden. De har deres yndlingssygdomme, som de sprøjter ekspertise, udstyr og lægemidler ud over. Men hospitaler og sundhedscentre fungerer ringe, læge- og sygeplejerskemangel er fremherskende – mange er draget til Vesten. Udkommet er, at privathospitaler bygges til brug for de velstående, og resten må klare sig selv. Den 21 år gamle kræftkanon på Ugandas førende hospital Mulago brød sammen, og først da blev en ny bestilt.  Beroligende lød det fra officielt hold, at siden de fleste patienters kræft var så fremskreden, når de kom på hospitalet, ville det ikke gøre den store forskel!

De, der står med hatten i hånden, må tage hvad der bydes. Det var vel den ghanesiske præsidents pointe om udviklingsbistanden, men han lader til at overse, at kapitalstrømme til Afrika ikke kan adskilles fra udviklingsbistanden. De to har udviklet sig i symbiose. Bistanden har dels promoveret politikker til fordel for direkte udenlandske (helst vestlige) investeringer, dels har den ydet garantier og samfinansiering med privat kapital. Der er dog fornyelse undervejs. Ghana og tilsvarende lande er ved at gøre sig fri af internationale finansieringsinstitutioner som Den Internationale Valutafond (IMF) og rejser i stigende grad kapital gennem udstedelse af obligationer på det globale marked. Risikoen ligger i, at hvis økonomien ikke udvikler sig som forudset, vil gældsættelsen give tilbageslag og igen udsætte landene for IMF’s og andre vestligt dominerede institutioners jerngreb.

Men kapital udefra vil nok ikke uden sværdslag opgive sin dominerende position.  Når man kommer med pengene og teknologien, sidder man i førersædet. Det er ikke mangel på penge som sådan, der er problemet for Afrikas udvikling, det er ’afhængigheden’ i sig selv – og ikke kun som tankesæt. Naturligvis er der skabt kæmpevirksomheder også. Dangote, nigeriansk, er kendt. Men den akkumulation er ofte sket ved hjælp af det, som afrikanere bliver beskyldt for mere end noget andet: korruption. Hvordan skulle de kapitaler ellers dannes?

Fra kolonitiden, den tidlige postkolonitid og til nutiden gælder, at der ikke har været tilstrækkelig lokal kapitalakkumulation til at skabe hjemmegroet vækst, det der i sin tid blev kaldt take-off. Ikke bare stod landbrugets struktur og institutioner i vejen, men disse var formet af kolonimagterne selv, og de samme strukturer levede videre efter uafhængigheden. Fra vestlig donorside er manglen på ’udvikling’ blevet forklaret ud fra en historieløs forestilling om, at modtagerne levede i en slags urtilstand, som det drejede sig om at bringe dem ud af. Stadig hører man, at ’man må begynde et sted’, men Afrika er faktisk mere end begyndt, det har en lang historie.

Den dybe arv

60-70% af Subsaharas befolkning lever på landet og af landbrug i en eller anden form. For det meste af småbrug. Få har skøde på deres ejendom, privat eller som gruppe. De fleste har en anerkendt, men ikke formaliseret brugsret. Traditionelle institutioner spiller stadig en stor rolle i administrationen af jorden, selvom individuel privatejendom er i kraftig vækst. Ovenfra er der lovgivning og forfatninger, der foreskriver, at jorden tilhører ’folket’ eller staten, men hvis rettighederne ikke er formaliseret, kan staten gå ind og gøre sit fundamentale ejerskab gældende. Protester fra dem, der bliver gjort jordløse, har kun sjældent succes.

De gamle kolonisystemer stikker også hovedet frem. Hvor koloniadministratorer og handelsfirmaer selv holdt til, blev jorden målt og registreret i en form for matrikelsystem og private fik skøder på deres ejendom. Men vestlig privatejendom dækkede kun begrænsede områder. I Uganda tildelte de engelske koloniherrer i 1900 store jordarealer til en konge og hans høvdinge i en form for privatejendom. I de første år efter uafhængigheden blev de frataget ejerskabet, der så blev restitueret igen af de nuværende magthavere, så godt som. I Ghana indgik englænderne alliancer med de lokale konger og høvdinge, som balancerede mellem koloniherrernes og deres eget folks (og egne) interesser. Det system er der aldrig rigtig gjort op med. I fransktalende lande var det mere klart: Afrikanerne blev stort set behandlet lige dårligt, men også her blev nogle høvdinge brugt som formidlere for den franske administrations ønsker. Alt dette har skabt krav, der krydser hinanden på alle mulige ledder og kanter.

Nu er interessen blusset op for at udbrede og formalisere ejendomsrettigheder. Det kræver udredning af ofte diffuse eksisterende rettigheder. Derfor er det et kæmpeslid, og mange er bange for, at den yderligere markedsgørelse af jorden, som hele øvelsen lægger op til, vil gøre det nemmere at narre jorden fra brugerne.

Koloniherrerne havde ingen interesse i, at de landbrugsvarer de krævede blev dyrere end højst nødvendigt. Det vil sige, at priserne skulle holdes i bund.  For at få gang i masseproduktionen sendte briter og franskmænd ’de indfødte’ på tvangsarbejde langt fra deres hjemegn, og det lagde underlaget for de etniske spændinger vi ser i dag. Overskuddet blev inddraget til de offentlige investeringer, der var nødvendige for at bringe varerne til det internationale marked, sætte gang i lidt lokal forarbejdning og ikke mindst gøre livet tåleligt for kolonisterne og sætte kolonimagtens tunge stempel på det offentlige rum. Men hverken eksportafgrøder eller fødevarer til hjemmemarkedet gav tilstrækkeligt overskud, til at landene selv kunne ’udvikle’ sig. Man kan med nogen ret fremføre den hypotese, at uafhængigheden omkring 1960 var i de gamle kolonimagters interesse, for det fratog dem byrden med at finansiere offentlige investeringer og tjenester.

Småbøndernes afsætningspriser er stadig presset så meget i bund, at de højst kan dække deres basale behov inkl. bidrag til børns skolegang. De lave priser forbliver dermed en hæmsko for, at de kan investere i jordforbedringer, også selvom de får papir på deres jord uden at betale synderligt for det. Hvis disse småbønder tager lån til høje renter for at investere, risikerer de at tabe alt. Den produktionsform de har opbygget over de sidste 100 år har skabt udsathed, men også en forbløffende modstandskraft. Det er den, der nu trues i sin grundvold, for den ’fri’ jord er forsvundet.

Regeringerne vil gerne have der sker noget, og udenlandske interesser står på spring. Afrika indeholder nemlig en stor del af verdens uopdyrkede landbrugsjord. Det fører typisk til aftaler indgået mellem en præsident og transnationale selskaber om tildeling af jord hen over hovedet på de umiddelbare producenter. Det er én form for jordtyveri. En anden er mere snigende og består i at lokke bønder til at forgælde sig til gengæld for ’bedre’ såsæd og kemisk gødning samt garanteret afsætning.

Udenlandsk invasion i landbruget er, hvor floromvundet det end pakkes ind, til skade for de afrikanske bønders egen fremdrift. Gates-fonden samarbejder med Monsanto i landbrugsprojekter, i Tanzania f.eks. gennem AGRA, Alliancen for en Grøn Revolution i Afrika. Så ved man, at der står gældsættelse for bønder på programmet.

Priserne på jord i fri handel, dvs. køb og salg af mere eller mindre retmæssigt tilskødet privatejet jord, er stigende, så småbønderne konkurreres hurtigt ud. De, der køber, er folk fra byerne, rige afrikanere, der gerne vil investere i jord og landbrug, f.eks. med henblik på dyrkning af utraditionelle afgrøder, samt udlændinge, der nemt kan finde stråmænd, hvis lovgivningen ikke tillader dem at eje national jord. Dertil kommer de nævnte former for jordtyveri.

Lige for at prøve at mane et spøgelse i jorden. Kritikere udtrykker ofte, at der er for meget told på især afrikanske landbrugsvarer i EU (og Vesten). Der er tekniske handelshindringer, men de gode gamle kolonivarer skal nok blive afsat. EU kræver nu gensidighed i de partnerskabsaftaler det indgår, og det kan skabe problemer på serviceområdet. Gensidigheden betyder toldnedsættelse på import fra EU i afrikanske partnerlande med tab af offentlige indtægter til følge. En fordel er det, at tidligere tiders told på forarbejdede varer til EU afskaffes. Så det er ikke så meget statslige handelsbarrierer der er problemet for småbønderne, men deres grundlæggende produktions- og afsætningsvilkår.

Hvad skal der til?

Tiden er kommet til, at donorer som Danmark må gøre op med sig selv, om de vil forlade de sidste mange års konsensus om at ignorere de grundlæggende strukturer eller endnu værre, som det i realiteten har været, at forstærke dem og dermed i praksis modvirke den udvikling de påstår at ville fremme. Hvis de fortsætter linjen med konstant nydefinerede programmer svarende til evindeligt ændrede strategier, samt alt for tonedøv ’politikdialog’ – der til dels er karakteriseret ved en villet naivitet over for de kræfter der er på spil – vil de blive end mere marginaliserede af større spillere.

Sammenlægninger af brug og en ny generation, der har fået uddannelse, og som ikke har lyst til underbetalt arbejde på landet, fører til eksplosiv vækst af byerne. I modsætning til hvad mange gode mennesker troede på et tidspunkt, skaber uddannelse ikke i sig selv vækst, dvs. kapital. Mange udviklingsorganisationer må i hvert fald nu sande, at de blev grebet af deres egen hype. Uddannelse er en betingelse for et ordentligt liv, men den garanterer det ikke. Universitetsuddannelse er slet ingen garanti. Uganda oversvømmes af unge med fire år på universitetet, men de kan ikke få beskæftigelse. Starte egen virksomhed er ikke noget mange har succes med, selvom man da kan nævne prominente tilfælde.

Ejerforhold, selvbestemmelse og afsætningsstrukturer, dér er der brug for opgør med afhængigheden. Afrikanske landes ønsker om at gøre sig mere uafhængige af donorer og vesten er ikke tom retorik. De afrikanske ledere kritiserer f.eks. prisstrukturen på deres verdensmarkedsvarer. Den ivorianske landbrugsminister har for nylig fremført, at kakao genererer 100 milliarder dollar om året i den globale værdikæde, men produktionslandene får kun 6% af denne sum og producenterne omkring 2%. Det er ikke længere acceptabelt – og knap nok for køberne heller – for de lave priser er associeret med børnearbejde og dårlig pleje af træerne. Men kravene om at hjemføre en større del af værdikæden vil nok kun lykkes, hvis de afrikanske regeringer lægger deres vægt bag. – Præsident Macron forstår problematikken, som han forsøger at håndtere på det symbolske plan ved at erklære, at Frankrig vil returnere den afrikanske kulturarv det uretmæssigt har taget.

Reelle opgør ser man på mineområdet, hvor staterne kræver højere skatter og afgifter. Inden for ’privatiserede’ offentlige forsyningsvirksomheder kritiseres internationale aktører for ikke at levere de lovede resultater. Sidste nye sag er, at det franske vandselskab Veolia er blevet frataget sin vandforsyningskontrakt i Gabon, der anklager firmaet for forurening. Det er påfaldende, at det netop drejer sig om Gabon, der ellers har været meget profransk. Selvfølgelig vil Veolia sagsøge Gabon, men tendensen er klar: Med de nye venner, der står parat i kulisserne, kan de vestlige firmaer ikke tillade sig det samme som før.

Selvfølgelig påstår vestlige giganter, at landenes ledere er autokrater og bryder kontrakter på tvivlsomt grundlag, men striden er reel. Andelen i verdensmarkedspriser, afsætningsbetingelser, skatter og afgifter, ufavorable kontrakter – alt det er på spil.

Afrikanske ledere skal tilfredsstille deres befolkningers ønske om forbedret levestandard, og de er blevet meget smartere i omgangen med Vesten. Der vil komme til at ske meget.

Migrationen stopper nok ikke foreløbig. Strukturforandringer i landbruget baseret på større brug og højere produktivitet er uomgængelige, men en vis del af den frigjorte arbejdsstyrke vil næppe finde de nødvendige muligheder for et godt liv i deres hjemlande. Vi lever også i en global verden med stor mobilitet – for nogle. Flere vil have del i den.